Reato di abuso d’ufficio, la soppressione quasi integrale
Il 10 luglio 2024, con l’approvazione definitiva da parte della Camera dei deputati, è stato soppresso dal Codice penale il reato di abuso d’ufficio.
La modifica normativa, contenuta all’interno del disegno di legge Nordio, ai sensi dell’art. 1, comma 1, lett. b), c.p., ha riscontrato una maggioranza compatta: 199 sì, 102 contrari e nessun astenuto. La riforma ha rappresentato il tassello finale di un lungo percorso di interferenza sull’art. 323 c.p., che da abuso innominato d’ufficio – quale era la sua originaria qualificazione data la sua indeterminatezza – ha progressivamente preso la forma di reato di evento e proprio.
Nello specifico, la fattispecie in oggetto è stata configurata per sanzionare le condotte dei pubblici ufficiali incaricati di pubblico servizio che intenzionalmente procurino a sé o ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale ovvero arrechino ad altri un danno ingiusto. Per perfezionare il reato, le summenzionate condotte devono essere poste in essere nello svolgimento delle funzioni o del servizio, in violazione di specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge e dalle quali non residuino margini di discrezionalità ovvero omettendo di astenersi in presenza di un interesse proprio o di un prossimo congiunto o negli altri casi prescritti.
A seguito dell’abrogazione del reato previsto dall’art. 323 c.p., coloro che siano stati riconosciuti colpevoli del delitto di abuso d’ufficio potranno chiedere la revoca della loro condanna, mentre nei confronti dei soggetti attualmente sottoposti ad un procedimento penale pendente per il fatto di reato in questione, potrà chiedersi l’emissione di sentenza di non doversi procedere perché il fatto non è più previsto dalla legge come reato.
Tuttavia, contrariamente a chi sostiene che l’abolizione dell’abuso d’ufficio rappresenta un vuoto di tutela, la relativa soppressione ha portato all’espansione dell’ambito applicativo di fattispecie incriminatrici talvolta meno calzanti e sanzionate in modo sproporzionato: si pensi alla concussione, all’omissione di atti d’ufficio, al peculato per distrazione, alla turbata libertà delle gare e del procedimento di scelta del contraente; le figure di reato che andranno a riespandersi opereranno solo per i “fatti futuri”, ossia per le condotte umane poste in essere dopo l’abrogazione dell’art. 323 c.p.
Passando all’analisi della ratio del provvedimento, sono due le esigenze che lo stesso avrebbe investito: l’inutilità della norma in quanto ineffettiva e l’imminente possibile contrasto con la proposta di Direttiva europea 2023 in materia di lotta alla corruzione, che prescrive obbligatoriamente ai singoli Stati la rilevanza penale dei fatti di abuso d’ufficio (art. 11).
Quanto al primo motivo, l’ineffettività della norma si misura in termini di squilibrio tra la notizia di reato e decisione di merito. Nella Relazione al d.d.l. vengono riportati dati statistici al riguardo: “solo” 18 condanne nel 2021 per abuso d’ufficio in dibattimento di primo grado; ancora alto il numero di iscrizioni nel registro degli indagati (4745 nel 2021 e 3938 nel 2022, e di questi procedimenti 4121 sono stati archiviati nel 2021 e 3536 nel 2022).
Siffatti argomenti si collegano a quanto già osservato nelle Relazioni ad altre proposte di legge abolitive (Rossello AC 399 e Costa AC 654), secondo le quali la quasi totalità dei processi per abuso d’ufficio è archiviata; o comunque, a fronte di un’enorme quantità di processi che iniziano, soltanto una quantità infinitesimale si chiude con una condanna.
I procedimenti penali avviati per abuso d’ufficio sfociano, cioè, in condanne definitive neanche in un caso su cento (6500 procedimenti avviati e solo 57 condanne definitive). La proposta normativa di abolizione, quindi, andrebbe ad arginare il rischio che porta con sé una norma inutile, ossia il venir meno del carattere di prevenzione generale che assume il diritto penale, scoraggiando i cittadini a commettere reati, e l’importanza che alcune fattispecie penali assumono per la tutela di importanti beni giuridici.
Quanto al secondo motivo, si scrive nella Relazione che vi potranno essere in prospettiva interventi additivi per spinte eurounitarie “sopravvenute”, ma attraverso una previsione criminosa formulata in modo più preciso e circoscritto, che sicuramente ottempererebbe ai difetti di tecnica legislativa riportati dalla norma e arginerebbe consequenzialmente il conclamato fenomeno della c.d. “burocrazia difensiva” o “amministrazione difensiva” (parafrasando la materia medica), ossia la “burocrazia del non fare”.
D’altro canto, comporterebbe un elevato “costo” giuridico, in quanto la reintroduzione di una nuova figura di abuso d’ufficio varrebbe solo per il futuro, creando così una frattura con la fattispecie abrogata di cui all’art. 323 c.p., le cui sentenze di condanna definitive sarebbero comunque revocate.
Un’attenta dottrina non manca inoltre di sottolineare come, abrogando l’abuso d’ufficio, si eliminerebbe il controllo di legalità del giudice penale sull’azione discrezionale della Pubblica Amministrazione (PA), determinando come conseguenza la soppressione della garanzia della protezione dei diritti dei cittadini contro le prevaricazioni dei pubblici ufficiali (il c.d. abuso di autorità) che assume attualmente rilievo tramite l’evento “del danno ingiusto arrecato ad altri”.
Come si evince dal quadro delineato, l’abrogazione dell’abuso d’ufficio non ha risolto le questioni connesse alla norma fin dalla sua originaria formulazione, appesantendo il carico sanzionatorio di una condotta che è stata “declassata” a illecito amministrativo, e quindi creando un paradosso, che si evince anche tenendo conto del difficile rapporto di convivenza con la nuova fattispecie di “indebita destinazione di denaro o cose mobili”, di cui all’art. 314 bis c.p.
Lo scorso 24 settembre 2024, il Tribunale di Firenze, Terza sezione penale, ha rimesso con ordinanza alla Corte Costituzionale una questione di legittimità costituzionale relativa all’abrogazione dell’art. 323 c.p., emersa nell’ambito di un causa particolarmente complessa, con imputati coinvolti in vari reati contro la PA.
Nel dettaglio, è stato chiesto, se l’abrogazione della predetta norma sia contraria agli artt. 11 e 117 della Costituzione italiana, in relazione alla Convenzione di Merida del 2003 contro la corruzione, che impone agli Stati firmatari obblighi specifici per mantenere misure penali contro l’abuso di funzioni da parte di pubblici ufficiali. Secondo quanto evidenziato, tale abrogazione riduce drasticamente la possibilità di perseguire penalmente condotte di abuso d’ufficio, creando un vuoto normativo non compensato da altre misure legislative.
Quanto detto potrebbe compromettere il principio di imparzialità e buon funzionamento della PA. Il Tribunale ha ritenuto la questione di legittimità costituzionale non manifestamente infondata e, pertanto, ha sospeso il giudizio principale, disponendo la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per una decisione in merito.
