Danno erariale: cosa cambia con il D.L. Semplificazioni

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Il decreto legge 16 luglio 2020 n. 76 (c.d. D.L. Semplificazioni) interviene per accelerare i procedimenti amministrativi anche sulla responsabilità amministrativa per danno erariale.


Prima di approfondire in che modo il D.L. Semplificazioni si inserisce all’interno della responsabilità per danno erariale, è utile fare una premessa sul concetto di responsabilità amministrativa. Infatti, come è noto, l’espressione “responsabilità amministrativa“, può riferirsi sia alla responsabilità della Pubblica Amministrazione (P.A.) verso altri soggetti, sia alla responsabilità dei funzionari e dipendenti pubblici nei confronti dei terzi e nei confronti della loro amministrazione.

In particolare, la responsabilità dei dipendenti della P.A. per danni cagionati a terzi trova il proprio fondamento costituzionale nell’art. 28 Cost., secondo il quale il privato danneggiato, a fronte di un illecito civile del pubblico dipendente, può decidere di agire, in via risarcitoria, nei confronti della Pubblica Amministrazione o direttamente nei confronti del dipendente autore dell’illecito. Nel primo caso, la Pubblica Amministrazione condannata al risarcimento del danno, può poi rivalersi nei confronti del pubblico dipendente, chiamato a rispondere dinnanzi alla Corte dei Conti del danno erariale indirettamente cagionato.

Pertanto, in base alla norma sopracitata, il pubblico dipendente è responsabile nei confronti della stessa P.A, sotto forma di responsabilità contabile oppure di responsabilità amministrativa: la prima è intesa come responsabilità di quei soggetti che, avendo avuto in consegna, a vario titolo, denaro, beni o altri valori pubblici o, comunque, avendone avuto la disponibilità materiale, non adempiono all’obbligo di restituzione che su di loro incombe; la seconda, invece, si ha quando, a causa di inosservanza dolosa o gravemente colposa dei propri obblighi di servizio, il dipendente pubblico abbia cagionato un pregiudizio alla Pubblica Amministrazione.

Uno dei principi caratterizzanti tale forma di responsabilità, nei giudizi contabili, è quello della compensatio lucri cum damno prevista dall’art. 1, co. 1 bis, l. n. 20 del 1994. Nel dettaglio, questa si riferisce al fatto che la determinazione del risarcimento deve effettuarsi calcolando anche gli eventuali vantaggi derivanti dallo stesso atto che ha prodotto il danno, e detraendoli dall’ammontare del danno da risarcire. Secondo la pacifica giurisprudenza, però, è necessario che ci sia l’accertamento, da parte del giudice, della sussistenza di determinati presupposti, cioè: l’effettività del vantaggio, l’identità causale tra il fatto produttivo del danno e quello produttivo dell’utilità e, infine, la corrispondenza di quest’ultima ai fini istituzionali dell’amministrazione pubblica.

Definiti questi concetti di ordine generale, con il Decreto Legge 16 luglio 2020, n. 76 (c.d. D.L. Semplificazioni), si interviene su una delle componenti strutturali dell’illecito amministrativo-contabile, ossia l’elemento psicologico, andando di fatto a circoscriverne la punibilità.

In particolare, l’art. 21 sancisce che, in materia di responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei Conti, e limitatamente ai fatti dannosi commessi dalla data di entrata in vigore dello stesso (17 luglio 2020) e fino al 31 dicembre 2021 (termine così prorogato dalla legge di conversione del D.L.), l’azione di responsabilità è limitata ai casi in cui la produzione del danno conseguente alla condotta del soggetto agente è da lui dolosamente voluta. La limitazione di responsabilità non si applica ai danni cagionati da omissione o inerzia del soggetto agente.

La norma chiarisce anche che il dolo va inteso in chiave penalistica e non civilistica, pertanto, per integrare il dolo erariale, non si può prescindere né dalla volontà dell’evento dannoso né, naturalmente, dalla volontarietà della condotta illecita. In tal senso, ci si discosta dalla chiave civilistica in cui non interessa se si abbia voluto o meno compiere un atto.

Alla base di questa modifica vi è il dichiarato intento di combattere due fattori: la cosiddetta “burocrazia difensiva” per cui l’amministrazione, avendo il timore di essere coinvolta in un processo civile o penale – con il pericolo per un funzionario pubblico o un dirigente di rischiare la carriera –, fa sì che si verifichi un eccesso burocratico che si traduce in un’estrema lentezza del procedimento amministrativo stesso, come nel caso in cui un ufficio pubblico chiede, oltre al documento digitale, anche il quello cartaceo; e la “paura della firma”, che si verifica quando l’organo politico o di indirizzo preme per soluzioni amministrative urgenti, mentre l’organo tecnico competente ad adottare il provvedimento evidenzia le situazioni di illegittimità e di connessa responsabilità (penale o a quella amministrativo contabile), collegate all’adesione di simili scelte urgenti o “azzardate”.

Chi preme per quelle scelte, più precisamente, non accetta le indicazioni normative di adottare soluzioni legittime e diverse, ordinate dal dirigente o dal funzionario competente. In tal senso, quel dirigente o quel funzionario viene, quindi, tacciato di avere “paura della firma” o di trincerarsi dietro l’appena citata “amministrazione difensiva”, poiché si evita di firmare un atto “azzardato”, proprio per paura di incorrere in una responsabilità connessa all’illegittimità dell’atto stesso.

È facile intuire che si tratta di situazioni nelle quali molto spesso si rischia di bloccare l’azione amministrativa, per timore di essere chiamati in giudizio per danno erariale, con dei rischi evidenti di burocratizzare sempre più l’azione della Pubblica Amministrazione.

La ratio del decreto c.d. Semplificazione, è proprio quella di accelerare i procedimenti amministrativi e di rendere l’azione tempestiva, in ragione dell’obiettivo di incentivazione degli investimenti pubblici. Tuttavia, la nuova configurazione, in senso penalistico, del dolo quale elemento soggettivo della responsabilità per danno erariale, non è esente da critiche.

Infatti, mentre secondo alcuni autori, in stretta coerenza con il principio di ragionevolezza, il legislatore ha operato una rimodulazione dell’elemento soggettivo della responsabilità erariale in senso limitativo, per le condotte dannose commissive, per le quali rileva soltanto il dolo, e in senso più ampio, per le condotte dannose omissive, per le quali rileva anche la colpa lieve, secondo altri la norma è di dubbia costituzionalità per incompatibilità con l’art. 28 Cost., secondo cui i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione dei diritti. Spetta, quindi, adesso alla giurisprudenza contabile esprimersi sul nuovo istituto del dolo erariale.


Maria Concetta Moscato

Laureata in Giurisprudenza. Ritengo che il lavoro di gruppo sia fondamentale poiché è in questo che è possibile costruire una visione comune.

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