Titolo V, il rapporto Stato-Regioni durante la pandemia

In Italia la pandemia ha messo a dura prova il rapporto Stato-Regioni, una sorta di porta girevole che non sembra avere funzionato molto bene.

Il rapporto Stato-Regioni durante la pandemia è stato messo a dura prova nel nostro Paese. Da marzo ad ora, infatti, il governo si è ritrovato a fare i conti con le singole volontà regionali che spesso si sono scontrate con la sua linea.

Mentre in tempo di “pace” abbiamo assistito all’approvazione di leggi regionali originali, che vanno dal divieto di edificare nuovi edifici di culto (diversi da quello cattolico) all’organizzazione di strutture paramilitari regionali volte a “perseguire” la sicurezza (nonostante questa sia una competenza esclusiva dello Stato), in tempo di guerra (al virus), abbiamo assistito a scelte ancor più contraddittorie, come ad esempio l’apertura estiva delle discoteche.

La radice di questo problema, però, risale al 2005, ovvero alla riforma che ha modificato il titolo V della Costituzione. Proviamo a fare un breve excursus. Il 7 ottobre 2001, dieci milioni di cittadini italiani confermarono con il proprio “sì” la riforma costituzionale del Titolo V della Costituzione (legge costituzionale 18 ottobre 2001 n.3).

Il referendum, rappresentava il punto di arrivo di un lungo percorso, iniziato nel 1997, durante il primo governo Prodi, con una commissione bicamerale sul tema. Nel 1999, con Massimo D’Alema alla guida del paese, la commissione continuò a lavorare sul testo della riforma costituzionale finché a marzo del 2001, durante il Governo Amato, venne approvata.

La riforma è nata quindi in un periodo in cui il dibattito politico sul rapporto fra Stato e Regioni era quanto mai acceso, anche per effetto delle spinte federaliste dell’allora Lega Nord. La riforma del Titolo V ha esteso in maniera decisiva i poteri delle Regioni, riscrivendo radicalmente l’articolo 117 della Costituzione, così ribaltando il criterio di ripartizione delle competenze regionali e statali. 

Infatti, l’articolo 117 – tuttora in vigore – specificava prima di tutto una serie di competenze esclusive dello Stato (dalla politica estera all’immigrazione, dalla difesa alla giustizia e alla tutela dell’ambiente) e introduceva le materie di competenza concorrente, su cui sia lo Stato che le Regioni potevano intervenire.

Figuravano (e figurano anche oggi) tra queste: i «rapporti internazionali e con l’Unione europea delle Regioni», il «commercio con l’estero», la «ricerca scientifica» e la «tutela della salute». Con la precisazione che per quanto riguardava le materie concorrenti «spetta alle Regioni la potestà legislativa» ma rimane allo Stato la «determinazione dei princìpi fondamentali».

Il cambiamento introdotto dalla riforma del 2001 era notevole: invece di elencare gli unici ambiti in cui le regioni potevano intervenire (come avveniva prima della riforma), si stabilivano i settori di esclusiva competenza dello Stato e quelli “concorrenti”, lasciando alle regioni la possibilità di intervenire in tutti gli altri non esplicitati. La riforma del Titolo V, nella pratica, piuttosto che agevolare una migliore ripartizione di competenze, ha però accentuato la conflittualità fra Stato e Regioni.

Si è infatti rivelato molto difficile distinguere dove finissero le competenze statali e dove cominciassero quelle regionali, specie nel caso delle competenze concorrenti. Abbiamo anche assistito alla progressiva adozione di locuzioni e terminologie del tutto nuove per la nostra cultura repubblicana. Pensiamo ad esempio, alla sostituzione del termine “Presidente della Regione” con quello di “Governatore”.

Locuzioni che hanno, nei fatti, legittimato il “governo regionale dell’uomo solo” dal momento che essendo i Presidenti delle Regioni “eletti direttamente dal popolo” essi godrebbero di una legittimazione persino maggiore di quella del Presidente del Consiglio (indicato dalla maggioranza e successivamente nominato dal Presidente della Repubblica).

Questo è lo spirito che ha pervaso il nostro Paese e che, negli anni, ha eroso ogni equilibrio istituzionale, a favore di una non meglio precisata “partecipazione caotica” alla formazione delle decisioni. Tutto questo cioè la confusione sulle materie concorrenti, viene anche confermato dai dati raccolti dal Sole 24 ore dato che, dal 2001 al 2018 sono stati fatti oltre 1.800 ricorsi davanti alla Corte Costituzionale. In sostanza, nel 2018, le liti fra Roma e le regioni hanno impegnato una sentenza su due della Consulta.

Secondo il Titolo V, inoltre, tra le competenze concorrenti, si annoverano appunto sia la «tutela della salute» che l’«istruzione» e la sovrapposizione tra Stato e Regioni in queste due materie è diventata ancor più problematica nel corso della pandemia. In questi mesi, gli scontri costanti fra governo centrale e regioni – resi visibili dagli episodi in cui ordinanze regionali sono state impugnate dallo Stato centrale e annullate dai tribunali amministrativi – hanno portato molti esponenti della maggioranza di governo a parlare della necessità di rivedere nuovamente il Titolo V.

Passata la pandemia e al netto dell’immane disastro che essa lascerà, occorrerà riflettere sulla tenuta complessiva del nostro Paese, in termini di adeguatezza delle norme, efficienza ed efficacia degli apparati amministrativi in un contesto in cui i Costituenti rifiutarono giustamente ogni tentazione di inserire nel testo della Carta qualsiasi riferimento al cosiddetto “stato d’eccezione” (con il suo automatico corollario dei “pieni poteri” e dell’improbabile e inopportuno “uomo solo al comando”). 

Tuttavia, occorre mettere in risalto che il problema di fondo non è fare una distinzione tra “regioni virtuose” (e i loro Presidenti) e “regioni viziose” nella gestione delle competenze o tra regioni governate da una parte politica o dall’altra. Vi è soltanto un problema di definizione chiara e netta delle competenze concorrenti tra Stato e regioni, specie in tempo di pandemia in cui è facile cadere nel caos, nella speranza che il nostro legislatore presti più attenzione a migliorare le prestazioni a favore dei cittadini.