La Procura europea e la criminalità transfrontaliera
La criminalità transfrontaliera è un fenomeno radicato che prescinde dai confini nazionali imponendo il rafforzamento delle Autorità requirenti europee.
Già nel 2013 era stata avanzata la proposta di istituire una Procura europea – European Public Prosecutor’s Office (EPPO) – per far fronte ai fenomeni di criminalità transfrontaliera posti ai danni degli interessi finanziari dell’Unione Europea.
Per dare avvio a tale iniziativa sul piano comunitario, tuttavia, era necessario che l’istituzione di una Procura europea venisse approvata all’unanimità dal Consiglio e, successivamente, a maggioranza, dal Parlamento europeo. Come accade spesso, con riferimento a quelle materie in relazione alle quali gli Stati membri esercitano tradizionalmente, in via esclusiva, la propria sovranità, l’opposizione e la reticenza di taluni Paesi dell’UE ha condotto il Consiglio, nel febbraio del 2017, a prendere atto dell’incapacità di pervenire ad un accordo unanime sull’introduzione di una Procura europea; indisponibilità confermata, altresì, nel mese successivo, dal Consiglio europeo.
In questo contesto, un gruppo ristretto di sedici Stati membri, in conformità con quanto previsto dall’art. 86, par. 2, TFUE, ha deciso di avviare una procedura di cooperazione rafforzata, allo scopo di istituire la Procura europea, dando nuovo impulso al processo di integrazione nell’ambito della cooperazione giudiziaria in materia penale, e lasciando impregiudicate le posizioni di quei Paesi che non avevano acconsentito a pervenire ad un accordo unanime in sede di Consiglio.
L’intenzione di avviare tale cooperazione rafforzata, dunque, è stata notificata alla Commissione e al Parlamento europeo il 3 aprile 2017 e l’8 giugno dello stesso anno e gli Stati aderenti hanno definito una proposta di Regolamento, contenente disposizioni specifiche in materia di ruolo e funzionamento della Procura europea. Pochi mesi dopo, il 5 ottobre 2017, il Parlamento europeo ha approvato tale proposta e, successivamente, il 12 ottobre dello stesso anno, il Consiglio ha adottato ufficialmente il Regolamento EPPO, entrato in vigore il 20 novembre 2017.
Il numero dei Paesi UE aderenti alla cooperazione rafforzata istituente la Procura europea è progressivamente aumentato, giungendo, oggi, a contare 22 membri: Austria, Belgio, Bulgaria, Cipro, Croazia, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Italia, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Malta, Paesi Bassi, Portogallo, Repubblica Ceca, Romania, Slovacchia, Slovenia, Spagna.
Le considerazioni che hanno condotto gli Stati aderenti alla cooperazione rafforzata ad istituire la Procura europea sorgono dalla constatazione di un dato fattuale: le frodi transnazionali poste in essere a danno degli interessi finanziari dell’UE sono sempre più frequenti e, difatti, i Paesi accusano ogni anno perdite di gettito IVA pari ad almeno 50 miliardi di euro; inoltre, nel 2015, circa 638 milioni di euro, provenienti dai fondi strutturali dell’Unione Europea, sono stati utilizzati impropriamente.
L’incremento delle ipotesi di reati transfrontalieri a danno degli interessi finanziari dell’UE ha mostrato con chiarezza i limiti strutturali e operativi dell’attuale sistema penale, il quale prevede che le Procure nazionali agiscano all’interno dell’ambito territoriale presso cui sono istituite. Sino ad oggi, infatti, in assenza di strumenti atti a contrastare i fenomeni di criminalità finanziaria transfrontaliera, tali fattispecie di reato potevano essere indagate e perseguite esclusivamente dalla Magistratura nazionale, la cui competenza giurisdizionale terminava entro i confini statuali.
L’istituzione di una Procura europea, pertanto, mira a creare un organo che abbia competenze e strumenti per indagare e perseguire frodi d’importo superiore a 10 mila euro, nonché corruzioni, riciclaggio e frodi IVA transfrontaliera che comportino un danno superiore ai 10 milioni di euro. Il lavoro della Procura europea deve essere strettamente coordinato con quello delle Autorità di contrasto nazionali e deve affiancarsi all’attività già condotta da altri organismi, quali Eurojust ed Europol.
Il 14 ottobre 2019, il Consiglio ha approvato la nomina della candidata rumena Laura Codruţa Kövesi, quale primo Procuratore capo europeo; lo scorso 27 luglio, invece, sono stati nominati i singoli Procuratori europei. Il Procuratore nominato per l’Italia è il dott. Danilo Ceccarelli. Già sostituto Procuratore a Savona, Imperia e Milano, Ceccarelli ha svolto incarichi anche in ambito sovranazionale, quale International Prosecutor nella missione Eulex in Kosovo. Il mandato del Procuratore capo e quello dei singoli Procuratori hanno durata di sei anni.
Tale incarico, inoltre, è prorogabile per un massimo di tre anni, su decisione del Consiglio; tuttavia, nell’ambito delle disposizioni transitorie applicabili al primo mandato, è stato stabilito che i Procuratori di Grecia, Spagna, Italia, Cipro, Lituania, Paesi Bassi, Austria e Portogallo, designati mediante estrazione, detengano un mandato di durata più breve, pari a tre anni, non rinnovabile, al fine di istituire un sistema rotatorio che consenta di garantire continuità all’attività dell’Organo requirente europeo, scongiurando il rischio di azzerare completamente l’attività della Procura ogni sei anni.
Quanto alla struttura, la Procura europea è strutturata su due livelli: il primo operante sul piano strategico, il secondo su quello operativo. Per quanto concerne il livello strategico, la Procura si compone di un Procuratore capo europeo, responsabile della gestione e dell’organizzazione dei lavori, e del Collegio dei Procuratori, responsabili in solido del processo decisionale sulle questioni strategiche.
Quanto al livello operativo, invece, la Procura europea si struttura sulle Camere permanenti, che adottano le decisioni operative e sono competenti per le operazioni di monitoraggio e indirizzo delle indagini penali, nonché sui singoli Procuratori europei delegati, responsabili dello svolgimento delle indagini penali e dell’esercizio dell’azione penale.
La Procura europea sarà effettivamente operativa a partire dalla fine del 2020 ed avrà sede in Lussemburgo. Si tratta certamente di un progetto ambizioso, che consente una reale progressione del processo di integrazione europea, in termini di una più stretta cooperazione in ambito giudiziario.
Non si può non sottolineare, tuttavia, che la già nota resistenza di taluni Stati membri ha comportato l’abbandono del progetto di creazione di un Ufficio europeo competente ad indagare su tutto il territorio dell’UE e ad esercitare l’azione penale dinanzi ai singoli Tribunali nazionali, per lasciare spazio, piuttosto, all’istituzione del già citato Collegio dei Procuratori, certamente più rispettoso dell’integrità delle competenze nazionali, ma sostanzialmente limitato al solo coordinamento delle attività di indagine e di accusa condotte dai singoli Stati membri.
Dato avvio all’attività della Procura europea, si apre un ampio spazio di riflessione che consentirà non solo di comprendere se, effettivamente, l’attuale sistema sia in grado di perseguire gli obiettivi preposti ab origine dai Paesi che hanno aderito a tale forma di cooperazione rafforzata, ma anche di valutare se sia realmente possibile e opportuno estendere l’operatività di tale organo anche con riferimento ad altre ipotesi di reato.
Il richiamo, più nello specifico, afferisce ai delitti connessi ai fenomeni terroristici, per i quali era stata manifestata la necessità di avviare una maggiore cooperazione tra gli Stati membri, anche contemplando l’ipotesi di includere tali reati nell’ambito delle materie di competenza dell’EPPO. Tale esigenza, però, si è risolta nella mera istituzione di un registro giudiziario antiterrorismo presso l’Eurojust, allo scopo di consentire un più rapido e uniforme scambio di informazione sui reati di terrorismo, il cui perseguimento, dunque, continua ad essere relegato ai soli confini nazionali.
Sembra, in altri termini, che non ci sia nulla di nuovo sotto il sole della nostra Unione: in piena ottica funzionalista, priorità all’ambito economico e finanziario; le questioni politiche, sociali e di sicurezza – forse – possono ancora attendere.