In mancanza di norme cogenti appartenenti al diritto consuetudinario nell’ambito della cooperazione giudiziaria internazionale, tale materia è regolata da fonti di natura pattizia che, incardinate sul principio di reciprocità, permettono un coordinamento fra le diverse autorità giudiziarie e amministrative statuali, per l’espletamento di attività processuali e per la circolazione dei provvedimenti giudiziari.

Lo Stato, infatti, è libero di fissare le modalità e i limiti della cooperazione giudiziaria; materia, questa, tipicamente riconducibile all’esercizio della piena sovranità nazionale e, per questa ragione, tradizionalmente appartenente alle branche del diritto in cui lo Stato agisce quale unica autorità imperante sui suoi cittadini.

La diffusa prassi della “cortesia internazionale” ha permesso agli Stati di cooperare in materia giudiziaria, anche in mancanza di obblighi convenzionali che contengano tale previsione; in dette ipotesi, tuttavia, l’esito della cooperazione è rimesso alla volontà e alle regole degli Stati stranieri, finendo per risolversi in un atto di collaborazione politica.

Nel 1997, con l’obiettivo di fronteggiare e prevenire i fenomeni criminali transnazionali, è stato istituito, presso le Nazioni Unite, l’Ufficio per il controllo del narcotraffico e la prevenzione del crimine (UNODC), al fine di fornire una risposta coordinata e globale ai fenomeni criminosi transnazionali, mediante l’attività di ricerca, consulenza e sostegno ai governi, nella formulazione e nell’attuazione degli atti di diritto internazionale contro la criminalità organizzata.

Approvata nel 2000 nell’ambito della UNODC – che ne detiene la giurisdizione – la Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale, nota anche come Convenzione di Palermo, è nata dall’intuizione di Giovanni Falcone sulla necessità di una cooperazione internazionale per la lotta alle mafie, ed è entrata in vigore nel settembre del 2003.

La Convenzione, la cui natura giuridica è certamente quella di un Trattato multilaterale, è stata ratificata da 189 Stati – su 202 ad oggi riconosciuti – ed è stata ampliata dai suoi tre Protocolli: il Protocollo delle Nazioni Unite sulla prevenzione, soppressione e persecuzione del traffico di esseri umani, in particolar modo donne e bambini; il Protocollo contro il traffico dei migranti via terra, mare e aria; e il Protocollo contro la fabbricazione e il traffico illecito di armi da fuoco.

Attraverso tale strumento di diritto internazionale, gli Stati ratificanti si impegnano ad adottare misure volte al contrasto della criminalità organizzata transnazionale, mediante la creazione di specifiche fattispecie di reato armonizzate – se non uniformate – nei diversi ordinamenti interni e la realizzazione di strutture finalizzate alla reciproca assistenza legale, all’estradizione e, più in generale, alla cooperazione giudiziaria in materia penale.

Il 19 ottobre 2018, in occasione della nona sessione della Conferenza sulla Convenzione ONU contro la criminalità organizzata, tenutasi a Vienna, è stata votata e approvata una Risoluzione che disciplina un meccanismo di revisione della Convenzione di Palermo.

Tale modifica consente il pieno dispiegamento degli effetti prodotti dagli strumenti comuni a tutti gli Stati ratificanti della Convenzione stessa, mediante un controllo effettivo sulla legislazione nazionale, sull’organizzazione giudiziaria, nonché sulle attività di repressione e prevenzione dei crimini transnazionali – con specifico riguardo alle associazioni a delinquere di stampo mafioso -, per verificare che gli Stati ratificanti abbiano concretamente adottato gli strumenti convenzionali pattuiti in via istituzionale.

La Convenzione di Palermo, approvata proprio al fine di armonizzare le disposizioni nazionali sulla lotta alla criminalità organizzata, opera sia sotto il profilo delle fattispecie incriminatrici, sia nell’ottica di migliorare i meccanismi di cooperazione giudiziaria tra gli Stati, anche in una fase antecedente alla commissione del reato, nel quadro di una prevenzione generale e speciale.

L’imperativo è creare una nozione comune di reato transnazionale commesso da organizzazioni criminali stabilmente operanti sul territorio di più Stati, e impone la previsione di alcune fattispecie criminose, quali la corruzione, il riciclaggio, l’intralcio alla giustizia e l’associazione a delinquere.

Alla modifica della Convenzione di Palermo – che ha visto quali protagonisti l’Unione Europea, gli Stati Uniti, la Cina, il Giappone e la Federazione Russa – hanno contribuito

Oltre 800 esperti di nazionalità differenti, tra cui il Procuratore nazionale Federico Cafiero De Raho, il magistrato Antonio Balsamo e la Dottoressa Maria Falcone, sorella di Giovanni e Presidente della Fondazione Falcone, la quale ha dichiarato: «Oggi si realizza il sogno di Giovanni di una piena cooperazione tra gli Stati nella lotta alla criminalità organizzata. Davanti a mafie globali che operano ben oltre i confini nazionali, dare piena attuazione e migliorare la Convenzione di Palermo del 2000, era fondamentale».

L’obiettivo di una proficua cooperazione giudiziaria in materia penale, come già accennato, si fonda sull’applicazione del principio del reciproco riconoscimento delle sentenze e dei provvedimenti giudiziari negli ordinamenti stranieri.

In ambito comunitario, la progressiva eliminazione di controlli alle frontiere all’interno dell’Unione, ha notevolmente contribuito allo sviluppo di attività criminose a carattere transnazionale.

Nello spazio comunitario, il tema della cooperazione giudiziaria in materia penale rientrava nell’ambito dell’ex “Terzo Pilastro” di Maastricht – specificatamente dedicato alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale – : in questo contesto, al Parlamento europeo, quale garante di democraticità dell’intero sistema comunitario, era affidato un ruolo meramente consultivo, laddove il Consiglio – nel quadro di una visione funzionalista dell’Unione – deteneva integralmente la competenza decisionale.

L’entrata in vigore del Trattato di Lisbona ha ufficialmente riconosciuto al Parlamento europeo il ruolo di co-legislatore, mediante l’estensione della procedura di co-decisione, anche nell’ambito delle materie storicamente rientranti nel “Terzo pilastro” – eccezion fatta per la procedura da seguire per l’istituzione della procura europea -, alla cui abolizione è seguita l’armonizzazione degli strumenti legislativi nell’area comunitaria; anche in materia penale, attualmente, l’Unione può adottare gli strumenti legislativi tradizionali, ossia i regolamenti, le direttive e le decisioni.

A tale introduzione, già particolarmente significativa, è altresì seguito il rafforzamento del ruolo della Corte di Giustizia, ove trovano spazio i procedimenti ordinari per i rinvii pregiudiziali e le procedure di infrazione avviate dalla Commissione europea.

La creazione di un’area di giustizia penale, oggi, si pone quale supremo imperativo dinanzi a crimini che, per l’appunto, sforano ormai i confini nazionali e impongono una cooperazione tra Stati, sia con riguardo all’esigenza di accertare l’effettiva responsabilità degli autori delle condotte illecite, sia in riferimento alla necessità di operare in una fase antecedente alla commissione del reato.

Al fine di creare uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia occorre, dunque, sviluppare una più profonda cooperazione giudiziaria in materia penale, allo scopo di contrastare i fenomeni criminali a carattere transfrontaliero e di garantire una piena tutela dei diritti sia per le vittime, sia per gli indagati e gli imputati nel corso del procedimento, sia per i detenuti nella fase di esecuzione della pena.

Foto in copertina Nazioni Unite / Manuel Elias – Ampia vista della Camera del Consiglio di amministrazione fiduciaria durante il minuto di silenzio all’apertura del dibattito ad alto livello sul crimine organizzato transnazionale (in osservanza del venticinquesimo anniversario dell’assassinio del giudice Giovanni Falcone)